克林顿政府时期（2009

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90年代美国经济政策--克林顿政府时期 （2009-12-30 10:02:05） (2011-09-22 23:28:45)

标签： 杂谈

作者：杰夫里·弗兰克尔 彼得·欧尔萨格

　　一、引言
　　在我们的头脑中，每个10年都有其代表性特点。20世纪70年代使我们想起了石油危机与水门事件，80年代使我们想到了供应经济学派与冷战的结束，那么历史学家或经济史学家又是如何定义90年代呢？
　　90年代使我们想起一系列事件。新经济政策与格林斯潘，互联网和网络公司，股票首次公开上市，莱文斯基和总统卧室，手机和余健商务通鹤，目光狭隘的政策口号--有些是有精心设计的，有些是始料未及的：余健愚蠢的经济鹤；余健大政府时代的终结鹤；余健首先要拯救的是社会保障鹤。余健与美国定约鹤和金里奇革命；北美自由贸易协定（NAFTA）和余健大规模失业鹤，亚洲危机，烟草讼诉案与微软审判案。
　　克林顿执政贯穿20世纪90年代大部分时期。毫无疑问，历史学家将记住这一时期所取得的经济成绩。在1993－2000年间，美国取得了过去30年以来最好的经济成绩。在2000年，美国经济增长时限超过了60年代，创造了增长时间最长的纪录。在克林顿第二届任期内，每年的经济增长达到了4.5％，失业率降到了4％，这种水平是30年前汉弗莱一霍金斯所确定的国家政策的目标。在20世纪90年代初，经济学家无法想象经济会取得这样的硕果。经济的强劲增长和低失业率特别突出，因为与之相伴的是结构性预算盈余与低通胀。从历史上看，经济的长期扩张主要是由于采取了扩张性的财政与货币政策，结果易导致负债率和通胀率水平的升高，从而种下随之而来的紧缩的种子。更进一步地讲，随着经济扩张的成熟，生产率的增长就会放慢。但与这种一般规律相反的是，90年代美国经济的繁荣却是由个人的消费和个人就业所引起的。30年来第一次出现了这样的情况，即在90年代后期，尽管经济扩张达到了一定程度，但生产率仍然在增长。生产率加速增长的原因现在仍然成为学者们讨论的主题。
　　可以肯定，有些学者有理由担心90年代经济各个领域取得成果的不足。如，个人破产的攀升，个人储蓄率的下跌（以国家收入统计为衡量标准），贸易赤字的急剧扩大，证券价格的高估。但总的来看，90年代美国经济所取得的成果还是显著的。
　　读者也许会产生疑问，这本书的主题论述的是1991－2000年美国的经济，还是1993-2000年克林顿执政时期美国的经济。答案是这两者都包括在内。1990-2000年这段时间几乎是一个完整的经济周期。在1990年初，伊拉克入侵克威特之前，美国的经济处于蓄势待发的时期，1990－1991年的衰退以及持续两年的高失业率从技术角度已经结束了。人们把这种衰退看成是乔治·布什1992年选举失利的原因。但1990－1992年的经济为1993－2000年的经济发展奠定了基础。这本书探讨了宏观的经济政策以及许多特定领域的经济政策。到2000年，美国经济已经形成了一个从1990年开始的经济周期。90年代初经济在经历了几年的衰退后，开始稳步增长，使人们想起了60年代、70年代和80年代的模式。

　　二、克林顿主义经济学（Clintonomics）

　　认为克林顿政府是一个拥有一个全面计划的政府是有待论证的。克林顿政府力图采取80年代共和党遗留下的某种亲市场的取向，而且把它与对人类环境的关心、注重收入分配等民主党的传统价值观结合在一起。从经济角度来看，这种结合更具有意义。标准的经济学教科书认为，环境的外部性问题、反竞争行为、其它的市场失效或社会目标都需要政府的介人，此外的一切事物都可以交由市场解决①（然而，这种政策在政府内部以及政府与传统的民主党支持者间造成了紧张。余健慈悲心鹤与余健强硬脑鹤组成的战略常常是互相冲突的。有关福利改革、公司责任、贸易与环境以及减少赤字而非过度投资的争论就证明了这点）。
　　1993年的预算也许最能说明克林顿主义的看法及其内部冲突。1993年预算的通过有一定的政治困难。民主党害怕这种政策会减少他们在国会中的席位，害怕最终证明这样做在某些方面是对的。但是到了90年代底，民主党开始接受一个专家把1993年预算称为余健进步的财政保守主义政策鹤的看法。这种进步的财政保守主义政策把有节制的再分配（进步的成分）与预算约束（保守主义的财政政策成分）结合起来。因此，1993年的财政预算中既包括大规模消减开支，也包括了减少税收。但是税收的增加主要是集中在高收入人群，同时扩大了旨在帮助低收入者的政府项目。
　　20世纪90年代的经历，使许多具有自由主义倾向的决策者最终认识到，作为克林顿主义核心的进步的财政保守主义政策，比民主党的传统财政政策选择更多些，这种政策强调政府开支和公共投资，而不是财政约束和私人投资。传统上认为，财政约束是通过牺牲短期利益来获取长期利益的，在政治背景下，通常不用这种计算方法。但是如艾尔门朵夫、利伯曼和维尔考克斯（Elmendorf , Liebman ，Wilcox）在论述财政政策和社会保障的一章中所说的那样，即使是从短期利益来看，财政约束也能促进强劲的经济增长。长期的消减赤字预算计划与其相应的货币政策一起，从短期来看也会为低收入工人及其他受经济周期波动影响的人带来潜在的利益。因此，它解除了存在于进步的财政保守主义政策内部的紧张关系。因为即使是从短期来看，财政约束政策也显示出其经济效益，所以，这种良好的经济战略严然也成为一种可行的政治战略（克林顿总统敦促支持者投民主党的票，以便他们能够像共和党执政时期那样生活）。
　　尽管克林顿主义存在着冲突，但从政治角度来看，财政约束与进步的政策相结合还是具有一定意义的。如果说在20世纪70年代和80年代，民主党领导人是因为太余健左鹤，没有满足美国中间阶层投票者的口味而失利的话；如果说共和党领导人自从1996年以来是因为太余健右鹤而失利的话，那么比尔·克林顿的政策则恰恰是因为满足了中间阶层投票者的口味，才得到了很高的支持率，并取得了选举的成功。的确，克林顿总统的批评家认为，克林顿太看重中间阶层投票者的意见了，他总是让民意测验和公众舆论来决定他的政策定位。当然，这并不是说克林顿总统在制定政策时从来不考虑与公众意见相左的看法。1995年墨西哥金融危机就是一个最生动的例证。德龙和艾钦格林（DeLong，Eichengreen）在他们所写的一章中认为，管理这场危机以及随后在新兴市场中的危机是仅次于消除赤字的重要成就。
　　克林顿主义的批评家认为，克林顿采取的政策比较灵活（nano-level），属于余健蚂蚁啃骨头鹤型的（small－bore），例如有目标地削减税收，或者对现有计划的微小调整。对余健一口一口地吃鹤型政策的强调反映了几股基本的政治力量。
　　首先，克林顿政府头两年的标志性行动是制定了1993年的预算法案，但健康保障法案却没有颁布成。1990年预算案开始实行财政约束，1993年又进一步加以扩展。这种约束大大缩小了决策者的活动空间。结果，决策者自然是倾向于余健做鹤事情，至少是被看成在余健做鹤事情。这种倾向最终会导致政府小步前进的行为。因此，后来这种政策的实施部分反映了1990年至1993年宏观政策的成功。当然，这种预算法案也促使实行削减税收而不是增加开支的微调性政策。就像斯托尔勒（Steuerle）在论述90年代税收政策那一章中所解释的，1990年、1993年和1997年的预算法案严格限制指令性开支，但只要能够得到余健补偿鹤（削减授权性开支，增加其它税种），就允许削减税收。受预算约束，连同支持减税而非开支的政治经济学使决策者把目标仅限定在削减税收上。有目标的税收信用集中在类似于高等教育、环境研究和发展这些领域。
　　其次，就像库特雷和格鲁伯（Cuder和Gruber）在他们写的那章所描述的那样，1994年健康保障法案的流产，让克林顿政府的决策者认识到，比较聪明的办法是尝试着进行小规模的改革，而不是进行大规模的改革，因为大规模的改革不容易被通过。结果，健康保障就把重点首先放在为妇女和儿童提供健康保险上。这种方法承接了克林顿政府之前形成的一股趋势：80年代中后期的决策者成功地让医疗保险项目为贫困儿童和贫困母亲打开了大门。
　　各届政府政策的基本连续性问题涉及到许多领域。通常，一届新总统，尽管在竞选期间攻击他的前任，但他上台后不久就会发现，事实证明有些处事方式很有道理。例如，劳伦斯（Lawrence）就探讨了在国际贸易领域这种政策连续性问题。
　　第三，1994年，共和党占据了议会的大多数，即所谓的金里奇革命。这种状况影响了政府的战略。面对共和党反对民主党提出的许多重大提案，政府就不得不在许多领域采取较为温和的路线。不过福利改革是一个例外，布兰克和伊伍德（Blank和Ellwood）在他们所写的那章里做了探讨。许多传统的民主党人反对福利改革，因此这可能证明一个基本的观点是：行政与立法两个部门在政治上的分离可以排除政策急剧余健民主党化鹤的转移。在共和党控制了国会的情况下，只有在行政部门愿意采取共和党的政策时，重大的改革才能行得通。所以，有些共和党人抱怨克林顿政府避开了他们的问题。不过，只把一些特定问题搬到政治舞台上，这是每个人都可能做的一种选择。
　　这本书把重点主要放在行政部门上。当然，就像大多数章节所论述的那样，行政部门也不是存在于真空中。国会的政策偏好及其制约就强有力地影响着行政部门。
　　第四，余健蚂蚁啃骨头式的政策鹤，通常是在较大规模的预算和项目消减背景下采取的合理的政治战略。例如，就像纽豪斯（Newhouse）在他分析90年代美国医疗保障制度的文章中所言，据估计，1997年平衡预算法案将在10年内削减医疗开支3850亿美元。当然，这并不排除在某些特定福利项目上，开支有小规模的增加，如，前列腺癌的检查，每年进行一次，而不是像乳腺癌检查每两年进行一次。克林顿政府在强调开支总体消减的同时，也重视部分项目开支的增加，尽管两种政策的规模不可同日而语。余健蚂蚁啃骨头式的政策鹤对保证总体预算在政治上被接受是否很必要？余健蚂蚁啃骨头式的政策鹤在政治上所起的作用是否与在经济上也一样必不可少？这些都是重要的问题。在某种情况下，余健蚂蚁啃骨头式的政策鹤所带来的复杂性，也许是在经济上颁布更广泛的福利政策所必须要付出的代价。
　　最后，有必要强调许多单独的政策问题都是采用'蚂蚁啃骨头'式的方法解决的。'蚂蚁啃骨头式的政策鹤的累积性影响可能是重要的。以信息技术为例，萨缪尔逊和瓦里安在他们所写的那章中着重分析了克林顿政府所采取的大量行动。这些行动的累积性影响代表了有关因特网和其他技术发展的合理政策。同样，在其它领域，相对来讲，8年来克林顿政府每年小规模增加了一些项目的开支。例如，克鲁格和若瑟（Krueger and Rouse）在他们的文章中描述了劳动和教育政策，政府 1992年至2000年间为 Head Start提供的资金，在注册人数增长了 38％的同时，还不断地增长了两倍多。
　　暂且不谈克林顿政府把重点放在余健蚂蚁啃骨头式的政策'上这一问题。有些分析家认为不能过高评价90年代美国经济的成功，因为这种成功要归功于许多外在的因素，而不仅仅是政府政策本身的因素。现在，我们就讨论一下影响90年代美国所取得的经济成绩的各种因素。 　　三、对90年代美国经济成绩的解释

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