◎毛达
农历癸巳年大年初一，即公历2013年2月10日，我收到环保部信访办寄来的挂号信，内容是对1月16日多家民间环保组织和志愿者提出的“再次申请取消中国气象科学研究院（以下简称‘气科院’）环评资质”的正式答复。环保组织和志愿者之所以提出此项申请，是因为他们认为该单位涉嫌在秦皇岛西部生活垃圾焚烧发电项目（以下简称“秦皇岛项目”）环境影响评价中存在不负责任和弄虚作假的情况，致使环评报告书根据伪造公众意见调查结果得出不实结论，并最终导致项目环评批复被撤销，项目地周边居民利益严重受损的恶果。[1]
答复函最关键的一句话是“无充分理由吊销该院（气科院）建设项目环境影响评价资质”，而得出此结论的论证逻辑简要如下：
（1）河北省环保厅证词：公众参与调查由建设单位，即浙江伟明环保股份有限公司（以下简称“浙江伟明”）委托当地（秦皇岛市抚宁县留守营镇）镇政府实施；
（2）河北省环保厅证词：气科院承担公众参与工作方案制定、公众参与调查表样设计，以及环境影响报告书中公众参与章节编写等工作；
（3）《环境影响评价法》（以下简称《环评法》）第二十一条规定，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，征求有关单位、专家和公众的意见；
（4）因为（1）、（2）、（3），所以建设单位是该项目公众参与的责任主体，公众参与内容的真实性由建设单位负责；
（5）环保部门调查过程中未发现气科院在编写环境影响报告书公众参与章节工作中存在弄虚作假问题；
（6）因为（4）、（5），所以无充分理由吊销气科院建设项目环境影响评价资质。
鉴于环保部在拒绝处罚气科院的同时，公布了一些与秦皇岛项目虚假环评有关的新情况，一些内容更带有“释法”的意涵，我们不妨试做一些分析，看看是否合情合理。
首先，答复函引用河北省环保厅的所谓核查结果，称项目公众参与调查是浙江伟明委托当地镇政府实施的，气科院未参与调查表的发放和收集工作（实则是伪造工作）。对于一级政府行政部门提供的证词，本不必过多怀疑，但鉴于河北省环保厅正是此前批复过虚假环评的机关，且在接到村民举报后仍疏于调查真相，明显偏袒建设单位和评价单位，虽然最后在铁证面前依法撤销了错误批复，其言行公信力已大打折扣，值得公众和上级部门的警惕。因此，环保部实在不宜简单引述该厅之“核查结果”，以作为气科院与伪造公众意见无染的证据，而应当对该厅的“核查”也进行一番调查，直接询问浙江伟明和留守营镇政府两家单位，取得它们如何实施公众参与调查，气科院究竟在其中扮演了何种角色的证言，并将其公诸于众。甚至还要彻底弄清楚具体是哪些人参与了问卷的设计、复制和伪造过程，他们和气科院的关系和联系是怎样的，才能彻底排除气科院参与伪造调查表的嫌疑。如果调查结果显示气科院确实没有直接参与伪造公众意见，那么它应该承担的责任应与直接参与或知情不报所承担的责任要轻，相应的处罚也应当有所不同。如果这种调查工作超出了环保部的职能范围，则可能要像中国足球反赌扫黑那样，有公检法机关的介入才行。
环评过程造假、报告书出现不实结论实际折射出气科院在编制报告书的过程中存在“不负责任”的情况。正如著名的环境公益律师夏军所分析的，环评机构作为环评文件的编制单位，应当对公众参与的真实性、合法性全面负责，进行尽职调查和实质性审查，善尽中介机构的审慎义务。秦皇岛项目因公众参与严重弄虚作假，导致河北省环保厅撤销该项目环评批复。气科院虽没有直接参与弄虚作假（仅根据河北省环保厅证词而言），但该单位未曾审核相关调查是否真实有效，犯下了“不负责任”的严重错误。[4]
再回到环保部的答辩，它在否定了气科院应对秦皇岛项目虚假公众参与调查承担责任后，进一步以“环保部门调查过程中未发现气科院在编写环境影响报告书公众参与章节工作中存在弄虚作假问题”为由，得出不能追究气科院责任的最终结论。这里，除去“环保部门”存在指向不明的问题外，环保部片面强调“弄虚作假”，刻意忽略“不负责任”，让人感觉有故意袒护气科院之嫌。因为《环评法》第三十三条说得很清楚：“接受委托为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构在环境影响评价工作中不负责任或者弄虚作假，致使环境影响评价文件失实的，由授予环境影响评价资质的环境保护行政主管部门降低其资质等级或者吊销其资质证书，并处以所收费用一倍以上三倍以下的罚款。”联系秦皇岛项目，即使气科院没有直接参与造假，但它疏于履行应尽职责，须对失实结论负责，也至少应当依据“不负责任”的情形进行处罚。至于气科院该当何罪，环保部同样只回应举报者提出的“吊销证书”，避言“降低资质”的选项。虽然这种答复方式无可厚非，但在法律没有明确界定“吊销证书”和“降低资质”分别适用于何种情节之下，环保部所谓的“无充分理由”也让人感到理据不明。
基于以上缘由，对于提议严厉惩处气科院的环保组织和志愿者而言，环保部的答复函肯定无法接受。但更令人失望乃至愤慨的是，自2011年初，潘官营村村民揭露秦皇岛项目环评造假以来，无论是建设方、评价方还是当地镇政府都未被追究任何法律责任，浙江伟明甚至堂而皇之地通过了环保部的上市环保核查，[5]开始在资本市场上大把大把圈钱，把可能存在问题的焚烧厂盖到更多的地方；相反，村民为行政复议错误的环评批复，核实虚假的公众参与调查结果，起诉失职的河北省环保厅，揭露当地政府渎职违法的现象却耗费了大量的精力和财力，甚至受到流氓地皮、黑社会的人身威胁。[6]人们不禁要问，如此悲惨的现实是否体现出了社会的公义和法律的公平？
对于浙江伟明和气科院的虚假环评问题，环保部实际两年无所作为，此番答复民间举报，表面承认建设单位和当地政府应对伪造公众意见一事承担责任，实则有钻法律空子，准备继续延续不作为之嫌。如上文介绍的，《环评法》第三十三条规定了评价单位在环评出现重大问题时要承担的法律责任，但该法通篇未对建设单位提交失实原始材料（包括公众意见）的法律责任作出明确规定。这样一来，即使浙江伟明被证明有第三十三条所说的“弄虚作假”行为，环保部似乎也可以以找不到处罚依据为由，顺理成章地将该公司放过。至于河北省环保厅所说的直接伪造调查表的留守营镇政府，环保部更可轻易地将管理责任推给其他政府部门。倘若真的如此，我们在准备继续问责环保部之余，也要问问立法者的初衷：《环评法》没有明确规定建设单位在公众参与工作上的法律责任，是一种疏忽？还是一种有意之举？如果是后者，是否意味着有关建设单位负责征求公众意见的规定（第二十一条）并非可以视作是第三十三条关于评价单位需对环评文件负责的例外？也就是说，立法的本意就是：只要环评文件出了问题，不管参与者、实际操作者是谁，评价单位都必须全面负责，并接受相应处罚？如果是前者，则《环评法》似乎有了修改补充的必要，否则会制造更多“造假无罪，揭露造假活该”的局面，这绝不应该是民主法制国家应该容忍的社会现实。
注释：
[2]卞耀武 主编：《中华人民共和国环境影响评价法释义》，北京：法律出版社，2003年，第45页。
[3]《浙江伟明环保股份有限公司秦皇岛西部生活垃圾焚烧发电项目环境影响报告书》（建设单位：浙江伟明环保股份有限公司，评价单位：中国气象科学研究院），2009年，第207-208页。
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